# 矿山整体托管形势下，企业应该如何签订整体托管合同？

> 一、政策背景：矿山整体托管时代已来临 2026 年 6 月，国家矿山安全监察局印发《关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见》（矿安〔2026〕78 号），明确非煤地下生产矿山须在 2027 年 5 月 1 日前、非煤露天生产矿山须在 2028 年 5 月 1 日前，完成自建队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理。这意味着传统采掘工程外包模式将系统性退出，矿山企业面临路径选择与合同重构的双重压力。 对企业而言，自建队伍与整体托管并非简单的二选一。自建队伍包括自招人员、整建制接收施工单位人员、组建控股专业化公司、使用同属一家上级公司的专业化施工队伍等多种形式；整体托管则是将矿山安全管理

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最后更新：2026-10-07T07:44:30.391430Z

## 作者与审核
- 作者：冼春雷律师（律师）

## 参考来源
- [金属非金属地下矿山严禁将爆破作业专项外包的问题](https://ln.chinamine-safety.gov.cn/eportal/ui?msgDataId=32b79e75805c4929b3b405f7caead92b&pageId=b65978e2513b4a39bc1cff69e215705d)
- [关于印发《企业安全生产费用提取和使用管理办法》的通知（财资〔2022〕136号）](http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-12/14/content_5731902.htm)
- [中华人民共和国安全生产法（2021年修正）全文](http://www.dazhu.gov.cn/xxgk-show-223802.html)
- [金属非金属露天矿山爆破专项外包事宜](https://www.chinamine-safety.gov.cn/hd/lyhf/202512/t20251206_587745.shtml)
- [中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步加强矿山安全生产工作的意见](https://hub.chinamine-safety.gov.cn/a/zhuanti/guancheluoshi_yingcuoshi_/2024/0120/4876.html)
- [中华人民共和国安全生产法（全文）2021版](https://hj.jiceng.zhengzhou.gov.cn/022001001/6615136.jhtml)
- [国家矿山安全监察局关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见（矿安〔2026〕78号）](https://www.chinamine-safety.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/tzgg/202606/t20260626_609340.shtml)
- [国家矿山安全监察局有关负责人就《关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见》答记者问](https://www.chinamine-safety.gov.cn/xw/mkaqjcxw/202607/t20260701_673837.shtml)
- [中华人民共和国安全生产法（2021年第三次修正）](https://sjfg.samr.gov.cn/law/file/origin/3235243/1663324990601.pdf)

一、政策背景：矿山整体托管时代已来临
2026 年 6 月，国家矿山安全监察局印发《关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见》（矿安〔2026〕78 号），明确非煤地下生产矿山须在 2027 年 5 月 1 日前、非煤露天生产矿山须在 2028 年 5 月 1 日前，完成自建队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理。这意味着传统采掘工程外包模式将系统性退出，矿山企业面临路径选择与合同重构的双重压力。
对企业而言，自建队伍与整体托管并非简单的二选一。自建队伍包括自招人员、整建制接收施工单位人员、组建控股专业化公司、使用同属一家上级公司的专业化施工队伍等多种形式；整体托管则是将矿山安全管理、技术管理、生产运行交由具备条件的承托方全面统一管理。企业需要结合自身技术储备、人员基础、资金安排和长期经营目标综合判断。监管侧重的是底线合规要求，而合同内容的设计直接决定企业的经营效率、成本控制和风险隔离效果。
考虑到自建队伍面临人员招聘、资质办理、管理体系搭建等现实挑战，整体托管成为众多矿山企业的现实选择。
二、整体托管合同的核心条款安排
（一）托管范围：以独立生产系统为最小单元
根据 78 号文第七条，整体托管应当以独立的生产系统为最小单元，范围涵盖矿山所有生产系统，以及调度室、安全监控室、提升机房、通（压）风机房、填充站（场）、排土场、供配电场所、运输系统等为生产直接服务的设备设施运行管理。
企业签约时需要注意两点：一是托管范围应在合同中以清单方式逐项列明，避免因 "生产系统" 边界模糊产生争议。对于存在井下破碎、带式输送机运输等联合开拓系统的矿山，运输系统是否纳入托管是实操中的常见问题。从条文表述看，运输系统属于明确列举的托管范畴，企业不宜在合同中刻意剥离核心生产环节以规避托管要求。二是对于为生产间接服务的环节（如生活后勤、外部销售、行政办公等），是否纳入托管可由双方协商确定，不属强制范围。
（二）承托方准入：资质与经验的双重校验
78 号文第八条规定，承托方应当具有法人资格，证照合法有效，未被纳入安全生产严重失信主体名单，原则上为大型非煤矿山企业或者具有矿山工程施工总承包一级及以上资质的企业。承托工程地质复杂、水文地质类型中等及以上、高寒、岩爆、热害等灾害严重矿山的，还应当具有相应灾害治理的技术水平和安全管理经验。
企业在缔约前的尽职调查中，除核对上述硬性条件外，还建议关注承托方的 "五职" 矿长、"五科" 专业技术人员配备能力、同类矿山托管业绩记录，以及上级企业的安全管理体系覆盖能力。78 号文明确承托方的上级企业要对整体托管矿山实施统一安全管理和监督，这意味着承托方并非孤立主体，其背后的集团管控能力同样影响托管质量。
（三）双方安全责任：主体责任与现场总责的边界
78 号文第九条对双方责任有明确划分。委托方承担安全生产主体责任，核心义务包括：保证安全投入所需的资金，与承托方进行技术交底，根据自身管理需要配备有关监督管理人员，加强对承托方安全监督。承托方对施工现场的安全生产负总责，需按规定建立安全生产管理机构，配备 "五职" 矿长、"五科" 专业技术人员及特种作业人员和技能熟练的员工队伍，建立健全全员安全生产责任制和安全生产制度，制定各岗位安全操作规程。
在合同条款中，应结合上述规定进一步细化操作层面的约定：一是明确委托方的监督方式，包括日常巡查、定期专项检查、安全会议机制等；二是建立安全考核与奖惩机制，将安全管理绩效与托管费用结算挂钩；三是约定隐患整改的分级响应流程、时限要求和复查机制，确保隐患及时闭环。
（四）安全投入与资金保障
安全费用的规范提取与合理使用，是矿山安全生产的重要资金保障。78 号文明确委托方 "保证安全投入所需的资金"。根据《中华人民共和国安全生产法》（2021 年修正）第二十三条第二款规定，安全生产费用专门用于改善安全生产条件，在成本中据实列支。企业在合同中应结合《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（财资〔2022〕136 号）的规定，细化安全费用的计提标准、拨付时序、使用范围、使用审批和审计监督机制。建议约定：安全费用按国家规定标准提取，由委托方按期拨付至专用账户，确保专款专用；承托方编制年度安全投入计划和使用方案，经委托方审核后执行；大额安全投入（如重大设备更新、系统改造）需经双方共同审批；委托方有权对安全费用的使用情况进行审计监督。安全费用的结余处理方式也应在合同中明确，避免与生产运营费用混同。
（五）人员与用工管理
人员管理是整体托管的核心内容之一。78 号文中明确 "非煤矿山井下不得使用劳务派遣工"，这一要求同样适用于整体托管模式下的井下作业人员。承托方作为现场管理主体，其井下作业人员应当为正式职工并签订劳动合同。
对于露天矿山，现行国家层面文件未明确一概禁止使用劳务派遣工，但项目部管理人员、技术人员、特种作业人员必须是承托方的正式职工，不得使用劳务派遣人员、临时人员。企业在合同中应对关键岗位人员的劳动关系归属作出明确约定，并将人员资质证件的审核作为托管启动的前置条件。
关于爆破作业的外包问题，现行政策仅明确金属非金属地下矿山严禁将爆破作业专项外包，对露天矿山没有强制要求。在整体托管模式下，78 号文规定承托方 "不得将整体托管的非煤矿山进行分包、转包"。爆破作业是否属于此处所禁止的 "分包"，不同地区监管口径可能存在差异，企业应在合同中约定爆破作业的实施主体，并提前与属地监管部门沟通确认。
（六）结算、验收与退出机制
托管费用的结算方式直接影响企业的经营成本和双方的协作效率。常见的结算模式包括固定总价、吨矿单价、成本加酬金等，具体取决于矿山的生产条件和双方的决策考量。在确定托管费用结算方式的基础山，还应在合同中约定：
结算周期与依据：按月或按季度结算，以实际完成的合格产量或工作量为基础，附安全考核结果调整系数。
验收标准：除产量指标外，应将安全管理制度执行情况、人员在岗情况、设备完好率、隐患整改率等纳入验收范围。
退出条款：因政策调整、一方违约、不可抗力等导致合同提前终止的，应明确交接程序、资料移交、人员安置和过渡期安排。
需要注意的是，整体托管合同与传统工程承包合同存在本质区别。工程承包合同侧重工程量、工期、价款等具体事项的详细约定，通常有成熟的合同范本；而整体托管合同更侧重双方核心权利义务的划分与合规边界的设定，具体生产管理由承托方负责，合同无需面面俱到。
三、政策展望与风险提示
当前非煤矿山采掘施工队伍规范仍处于政策落地初期，部分实操细节有待进一步明确。从政策趋势看，以下方向值得企业关注：
一是监管力度将持续趋严。78 号文明确，2027 年 5 月 1 日后未完成的非煤地下生产矿山、2028 年 5 月 1 日后未完成的非煤露天生产矿山，将依法依规责令停产整顿。企业宜尽早确定路径，避免被动。
二是实施细则可能陆续出台。目前关于"整建制接收"的具体认定标准、"同属一家上级公司"的适用边界、整体托管下部分专业作业的分包限制等问题，国家层面的文件表述较为原则，各地在执行中可能出台细化规定。企业在合同中应设置政策调整的应对条款，明确因监管规则变化导致合同内容需要调整时的处理机制。
三是整体托管的市场供给将逐步成熟。随着大型矿山企业和高资质施工单位进入托管市场，承托方的服务能力和标准化程度有望提升，企业在缔约谈判中的选择空间也会扩大。
综上，整体托管合同不是简单的监管合规文件，而是矿山企业经营模式转型的核心法律载体。企业宜以商业目的为导向，在守住政策底线的前提下，通过精细的合同条款设计，实现安全责任清晰、成本可控、退出有序的托管安排。